中華民國固有疆域

中華民國固有疆域，是《中華民國憲法》第四條用於界定中華民國疆域的一組法律詞語。首次出現於《曹錕憲法》，現行用法可追溯到《五五憲草》，但在《中華民國憲法》中並未明確列舉出固有疆域的範圍，只用以概括說明領土範圍。在1949年第二次國共內戰後，中華民國實際控制領土縮小，台灣、外蒙古、中國大陸等地是否屬於中華民國固有疆域，亦長期存有爭議。

因應兩岸關係轉變與國際變化，由1991年《中華民國憲法增修條文》與《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》等法律修改，定義了中華民國實際控制疆域與非實際控制疆域。經司法院釋字第328號解釋，中華民國固有疆域被定義為重大政治事項，不應由司法權解釋，故仍未明確解釋「固有疆域」之範圍。現今中華民國行政院函示與領土標示，多僅及於實際控制的中華民國自由地區，陸續將蒙古國、圖瓦共和國、塔吉克共和國實際控制區域自其中移除，或將標示範圍限於實際控制領土，而由中華人民共和國控制的中國大陸地區則另行標示，不直接列於中華民國行政區域內。

外蒙古現已不屬於中華民國實際控制之領土，至於是否屬中華民國固有疆域，在分別經外交部及大陸委員會援引國際法原則說明後，目前鮮有爭議。但因《憲法增修條文》與《兩岸人民關係條例》仍視中華民國未實際控制領土為中華民國固有疆域之一部，另外，現今中華民國政府亦在法律上主張中華民國固有疆域擴及於中華人民共和國實際控制地區之上，但在政治語境表述上則有時不同。

概論

中華民國領土在法律上的界定最早出現於1912年《中華民國臨時約法》中，列舉中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。1914年《中華民國約法》取代之，並以「從前帝國所有之疆域」概括說明中華民國領土。「固有疆域」一詞首次出現於1923年的《曹錕憲法》中定義國土範圍。

現行憲法中的固有疆域，可以溯源至1932年《五五憲草》第四條所列舉中國當時的28個行省及2個地方。當時臺灣已依《馬關條約》被割讓為日本領土，未被列入。1946年國民黨與中共、民盟與青年黨等多黨代表共同召開政治協商會議，後國民政府依其決議委由張君勱起草《政協憲草》，修正十年前通過的《五五憲草》部分條文與架構，其中將原先《五五憲草》中領土規定的列舉方式單以「固有之疆域」概括說明。同年制憲國民大會通過制定《中華民國憲法》，大致上保留政協憲草版本，不採列舉方式，改以概括規定。

1949年中華人民共和國成立，在國共內戰中節節失利的中華民國政府退居台灣，原有宣稱的固有疆域大部份失去實際控制，僅存法理上主張。1955年大陳撤退後 實際控制領土限於臺澎金馬地區。除中華人民共和國及蒙古國控制區域外，中華民國宣稱擁有的領土，尚受俄羅斯、塔吉克、哈萨克斯坦、吉爾吉斯共和國、印度、巴基斯坦與緬甸等多國控制並具領土爭端。

《中華民國憲法增修條文》在1991年至2005年間歷經七次增修後，「中華民國1946年制憲時的固有疆域的內容為何」亦漸受質疑，立法院在1993年向司法院大法官會議聲請釋憲，要求解釋憲法中「固有疆域」的內涵。大法官會議於司法院釋字第328號解釋中提及，固有疆域為重大政治問題，《中華民國憲法》以概括方式規定領土，「有其政治上及歷史上之理由」；認為根據權力分立的憲政原則，應由政治運作之現實而非以憲法審查的司法權決定，故而未直接涉入解釋其內涵。

在司法界，大法官黃昭元主張固有疆域應由制憲或修憲當時國家實效統治的範圍來決定，「以現行憲法來說，政府實效統治的領土，為台澎金馬及其他附屬島嶼，固有疆域不包括中華人民共和國與蒙古」。大法官許志雄在立法院接受提名審查時提出，「固有之疆域是政治用語，沒有明確內涵，不是有效力的法律條文，因此不具備法律上的意義，不應由大法官來解釋，領土界定的實質內容應交由台灣人民決定」。學者李惠宗認為，《中華民國憲法》中固有疆域採用概括式，是希望以國際法規範來決定領土實際範圍。學者謝瑞智認為，台灣、澎湖於清朝成為日本領土，蒙古共和國於1924年成立，中華人民共和國在1949年成立，這些地區不屬於中華民國皆為歷史事實，中華民國固有疆域的概念根據為歷史事實，因此這些地區是否應列入固有疆域，在憲法上存在爭議。

在廢止原先規範蒙古地區行政區劃的《蒙古盟部旗組織法》後，在2002年，外交部恢復承認蒙古國為主權獨立國家，但尚未提及疆域問題。李登輝政府時期，曾提出特殊的國與國關係，認為中華民國與中華人民共和國的關係定位在「特殊的國與國關係」，被部分觀點解讀為將中華人民共和國視為主權獨立國家，並放棄其控制區域原在法理上屬於中華民國所有領土的主張，此項宣稱仍有爭議，馬英九政府時期曾以特殊非兩國論否定兩岸為國家之間的關係。蔡英文政府時期則在2021年10月提出「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」説法，再次引起爭議。

行政院在1999年依《中華民國領海及鄰接區法》頒布第一批中華民國領海基線、並在2009年修正，但「第一批領海基線」的公布範圍只有台灣及附屬島嶼，迄今尚未公布受中華人民共和國實際控制之相關海域及金馬地區領海及鄰接區基線範圍。

領土爭議區域

主条目：中华民国领土争端

外蒙古

蒙古國

参见：蒙古人民共和国、蒙古國、外蒙獨立和中華民國—蒙古國關係

1911年，第八世哲布尊丹巴呼圖克圖宣布大蒙古國獨立，控制喀爾喀四部及原非屬外藩蒙古的科布多、達里岡崖牧場等地區，後依《中俄蒙協約》之規定取消獨立，未獲清廷及中華民國政府承認。1921年，蒙古人民黨迅速崛起，在共產國際的指示下仍扶植哲布尊丹巴呼圖克圖作為名義上君主。1924年，博克多汗圓寂後，蒙古人民共和國成立，中華民國不予承認。1931年制定的《中華民國訓政時期約法》仍將蒙古納入中華民國領土。同年制定的《蒙古盟部旗組織法》亦將蒙古人民共和國實際控制的盟部與地區列入中華民國國民政府管轄治理權範圍內；次年，《五五憲草》中再次將蒙古列入中華民國領土。1945年，中華民國被迫與蘇聯簽訂《中蘇友好同盟條約》後，在蘇聯施壓與蒙古人民共和國當局控制下，翌年依條約規定經外蒙古獨立公民投票通過，國民政府據以承認蒙古人民共和国獨立，惟未修正《中華民國訓政時期約法》中有關規定，其列舉領土仍含有蒙古，亦尚未解決畫界及領土爭端問題。

在1949年中華人民共和國成立後，中華人民共和國亦基於自認「繼承」中華民國之立場，仍承認蒙古人民共和國獨立，雙方並建立邦交。退居台灣的中華民國政府於1952年在聯合國控告蘇聯違反《中蘇友好同盟條約》規定，認為蘇聯於戰後阻撓中國中央政府在東九省恢復主權之努力，並在中國內戰期間大力支持中國共產黨反叛中央政府；聯合國大會於2月1日通過決議譴責蘇聯。1953年經立法院決議，廢止《中蘇友好同盟條約》及其附件，外交部並連帶撤銷對蒙古人民共和國之承認。中華民國在聯合國安理會中曾動用否決權，阻止蒙古人民共和國成為會員國，並宣稱蒙古地區為中華民國領土之一部。

原《臺灣地區與大陸地區人民關係條例 施行細則》制定時，將外蒙古列入大陸地區。1996年，外交部解釋中華民國政府不承認外蒙古獨立，不承認蒙古人民共和國。2002年1月30日，行政院修正《兩岸人民關係條例施行細則》，將外蒙古自原條文對大陸地區定義中移除；由於其母法《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》對大陸地區範圍及定義均未變更或限縮，引起立法委員關沃暖在質詢中質疑此次修正規定涉及違憲。同年9月1日，外交部恢復對蒙古國之外交承認，宣布與蒙古國互設具實質大使館性質的代表處。內政部後續修正地圖審查標準，將外蒙古地區排除在中華民國地圖外。2006年，立法院通過廢止原先規範蒙古地方制度及盟旗行政區劃的《蒙古盟部旗組織法》，目前未再制定其他有關蒙古地方行政區劃規範。2012年，行政院大陸委員會發布新聞參考資料稱中華民國現有疆域不包含外蒙古。

圖瓦共和國

参见：唐努烏梁海、唐努—圖瓦人民共和國和中華民國—俄羅斯關係

唐努烏梁海為三烏梁海之一，經清帝國在與準噶爾征戰過程中奪取成為其領土，屬於內屬蒙古，後曾在《恰克圖條約》中畫定為中國領土。伊犁危機爆發期間，清廷被迫簽訂《中俄勘分西北界約記》，割讓唐努烏梁海西北部分佐領轄地。清末因清政府對邊疆控制能力日趨薄弱，俄羅斯帝國對當地已實際控制並進行殖民。1912年，唐努烏梁海分離主義者在俄羅斯間接煽惑下宣布成立烏梁海共和國；部分那顏在俄軍壓力下雖希望加入庫倫的大蒙古國，仍上書於1914年成立烏梁海邊疆區，為俄羅斯帝國保護國，事實上吞併唐努烏梁海。中華民國政府及第八世哲布尊丹巴呼圖克圖均未承認其統治正當性。

1916年，由於俄國膠著於第一次世界大戰，中華民國決定由烏里雅蘇臺佐理專員兼轄唐努烏梁海事務，並在陳籙交涉下與博克多汗達成協議。十月革命後，白軍殘軍進入唐努烏梁海；1918至1919年，中華民國曾與外蒙共同派兵驅逐沙俄殘餘勢力。中華民國在外蒙撤治過程中一度收復唐努烏梁海。1921年，圖瓦人民革命黨在受蘇俄紅軍支持下，成立唐努圖瓦人民共和國，後更名「圖瓦人民共和國」。1944年，圖瓦人民共和國加入蘇聯，成為俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國下的圖瓦自治州，惟蘇聯對此次兼併祕而不宣，至1948年蘇聯宣布圖瓦人民共和國併入俄羅斯社會主義聯邦共和國時，總統蔣中正透過大使對蘇提出抗議，蘇聯置若罔聞，未予答覆。

中華民國將此地視為固有疆域，列入蒙古地方行政區劃。中華民國國民政府不承認圖瓦人民共和國，亦不承認後續蘇聯吞併行為之合法性。1946年，中華民國與蘇聯簽訂《中蘇友好同盟條約》，其中內容雖規定應維持外蒙古現狀並辦理有關獨立公投確認外蒙人民獨立願望，但由於唐努烏梁海已實質受蘇聯控制，公民投票辦理地區實際上未能及於該地。陳水扁政府時期，外交部曾回覆稱，在尊重國際法與俄羅斯國家主權的前提下，不再將唐梁烏梁海列為中華民國固有疆域；惟其法理上仍未變更領土。在外交部網站及地區資料上，將唐努烏梁海地區畫入俄羅斯聯邦地圖。

塔吉克斯坦

参见：塔吉克斯坦和中華民國—塔吉克關係

塔吉克斯坦東南部蔥嶺一帶原為清朝領土。19世紀末，英國與俄國勢力因大博弈相繼進入此地，清朝喪失在此的實際統治能力，但仍然宣稱擁有此地。在中華民國成立後，中華民國政府於1912年將帕米爾高原西側噴赤河定為中國極西點。日後中華民國政府持續以帕米爾高原作為國界，未承認俄羅斯帝國突厥斯坦總督區及日後蘇俄俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國所屬突厥斯坦蘇維埃社會主義自治共和國在此的權力合法性，卻始終無法於該地實行有效統治。1919年，塔吉克成立蘇維埃政府。1924年成立塔吉克苏维埃社会主义自治共和国；1929年10月，脫離烏茲別克蘇維埃社會主義共和國並改制升格為塔吉克苏维埃社会主义共和国，成為苏联加盟國。除帕米爾高原北部一帶外，中華民國政府主張山地巴達赫尚自治州大部分地區屬於新疆省，為固有疆域之一部。

1949年中華人民共和國成立後，承認蘇聯對塔吉克的領土擁有主權。1990年，因蘇聯解體，塔吉克斯坦共和国宣布獨立，中華人民共和國與塔吉克建交，承認塔吉克，但雙方領土仍存在爭議地區。1992年塔吉克共和國加入聯合國。1999年，塔吉克斯坦與中華人民共和國簽訂《中華人民共和國和塔吉克斯坦共和國關於中塔國界的協定》；2010年，塔吉克斯坦與中華人民共和國再簽訂《中华人民共和国和塔吉克斯坦共和国政府关于中塔国界线的勘界议定书》，從此解決中華人民共和國與塔吉克兩國間的領土紛爭。中華民國政府未承認條約合法性。

中華民國政府在馬英九政府時期，仍然認為中華民國擁有塔吉克斯坦實際控制的部分地區。2015年，立法委員陳其邁質詢時任行政院大陸委員會主任委員夏立言時，後者主張塔吉克屬於中華民國固有疆域，中華民國對塔吉克共和國有主權，但在外交部網站上仍然標示塔吉克共和國為獨立國家。

中國大陸

参见：海峽兩岸關係和中國大陸

在1949年中華人民共和國成立後，中華民國政府撤退至台灣；1955年大陳撤退後，實際控制領土只控制台澎金馬及附屬島嶼，仍然宣稱擁有整個中國大陸主權。1971年退出聯合國，因《聯合國大會第2758號決議》喪失在聯合國的中國代表權。中華民國地圖上，台澎金馬標示為中華民國自由地區，與同樣標示為中華民國領土的中國大陸分開。在最高法院71年度台上字第8219號刑事判例中，見解認為中國大陸現況雖「因一時為共匪所竊據，使國家統治權在實際行使上發生部分之困難」，但仍屬中華民國固有疆域。

國民大會於1991年至2005年間七次增修《中華民國憲法增修條文》，雖未直接明確指涉自由地區，仍使自由地區人民在行使選舉權或創制權、複決權時，事實上使自由地區造成「全國」的效果。1992年立法院通過制定《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》，作為在臺海現狀下的兩岸關係規範。同年，法務部發布函釋，認為大陸地區人民亦為中華民國人民，適用有關國家賠償規定。翌年，立法院多位立法委員聲請司法院大法官解釋《中華民國憲法》中的「固有疆域」意涵。司法院作成司法院釋字第328號解釋，固有疆域為重大政治問題，應由「政治運作之現實」而非憲法審查機關決定，不予解釋。

憲法增修以來，歷届政府對於大陸地區是否應屬於領土疆域，看法各有不同。馬英九總統任内，使用「两岸互不承认主权，互不否认治权」表述，主張大陸地區是中華民國領土，不承認中華人民共和國對於大陸地區擁有主權。蔡英文總統任内，提出了「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」主張。這一主張與前一表述相互爭議。

参见：大陸地區人民

「大陸地區為中華民國固有疆域」之觀點，在部分司法案件中，曾涉及「大陸地區人民是否為中華民國人民」之問題，關係《國家賠償法》中規定中華民國政府對公務人員和公共設施過失造成大陸地區人民遭受損害之賠償應準用該法有關「外國人」或中華民國人民規定；實務中，便有以採「大陸地區人民亦為中華民國人民」見解而準用《國家賠償法》的案例。如2010年蘇花公路土石流事故，中國大陸遊客意外身亡，當時包括交通部、法務部與行政法院，皆援引1992年法務部函釋，認為大陸地區人民亦為中華民國人民，因此可對中華民國政府要求國賠；2021年，高雄地方法院與高等法院於審理陆男国赔案時也分別援引1992年法務部函釋，主張大陸地區人民亦為中華民國人民。

2023年，行政院發布函釋認為依《國籍法》、《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》及《入出國及移民法》規定，中華民國國民只包括臺灣地區設籍人民、臺灣地區無戶籍國民，大陸地區人民不被認定是中華民國人民，不具備中華民國國籍；要求各部會停止適用舊有「大陸地區人民是中華民國國民」函釋，並儘速廢止。。然而同時亦引起部分立法委員質疑，認為此函釋內容逾越行政命令位階，牴觸憲法及《兩岸人民關係條例》對中華民國領土與兩岸人民權利義務的規範，且行政機關函釋在法律適用上並無強制約束力，對法官作出司法判決時僅具參考意義。

台灣

更多信息：臺灣地位未定論和臺灣光復 § 爭議

前副總統呂秀蓮認為，在制定中華民國憲法時，台灣尚為日本領土，因此中華民國憲法中的固有疆域，不包含台灣。

學者謝瑞智認為，《中華民國憲法》所稱「固有之疆域」是指依照歷史事實上曾經隸屬於中國，中國政府未主動放棄的領土。在憲法制定時，意指在清帝國統治時期擁有的領土。清朝政府已經通過國際條約，放棄台灣與澎湖的主權，移交給日本，因此中華民國憲法定義中的固有疆域不應該包括台灣與澎湖。

釣魚台列嶼

参见：釣魚臺列嶼主權問題

隨著日本實際控制琉球列島與台灣，釣魚台列嶼在清朝時期被日本吞併成為領土，雖清廷曾對琉球案提出抗議及外交交涉，亦曾計畫出兵，惟後續由於諸多因素無疾而終。中華民國外交部部長宋子文在1942年11月3日接受《大公報》訪談時答謂「中國應收回東北四省，臺灣及琉球，朝鮮必須獨立」，隔年在《開羅宣言》中因故並未明確提及琉球群島歸屬。第二次世界大戰结束後，釣魚台被歸入琉球列島中，由美國代表同盟國接收並控制直至1972年5月15日美國將琉球群島管理權移交日本，同時一併將釣魚台列嶼的行政管轄權也交給日本。

1999年行政院頒布第一批領海基線時，釣魚台列嶼被正式劃入中華民國領土。2013年，時任總統馬英九接見美國聯邦參議員穆考斯基時，宣稱釣魚台列嶼為中華民國固有疆域。

香港、澳門

清朝曾陸續因鴉片戰爭、第二次鴉片戰爭等因素被迫與英國簽訂《南京條約》、《中英北京條約》，割讓香港島、九龍等地成為英國領土，亦曾簽訂《展拓香港界址專條》長期租借新界。第二次世界大戰期間日本一度佔領香港；戰後，中華民國曾與英國對香港接收問題產生外交糾紛，後妥協以中國戰區總司令名義與英國政府共同委派英方人員收回香港，中華民國政府仍在法理上視香港華裔居民為中華民國國民。

另一方面，自1557年葡萄牙向明朝租借起，澳門半島長期由葡萄牙佔領，已在事實上實行殖民；在北山嶺之戰中鞏固其在澳勢力後，又分別於1851年及1864年佔領氹仔、路環兩島，後與清廷簽訂《中葡和好通商條約》，條約規定葡萄牙得「永居管理」澳門，但非經中國同意葡萄牙永不得將澳門讓與他國。中華民國國民政府曾在其期滿時增訂《中葡友好通商條約》，惟仍未明確解決澳門地位及其界址問題。1974年康乃馨革命後，葡萄牙第三共和國新政府宣布澳門為「葡萄牙管制下之中國領土」。1975年中華民國與葡萄牙斷交。雖然中華民國政府仍聲稱此二地為其固有疆域，中華民國從未於當地實際統治。

前大法官林紀東認為，制定《中華民國憲法》時放棄領土列舉，改用概括規定的原因在於當時制憲者希望將香港與澳門等中國尚未收復領土收回，但因國際現實無法實現。為避免取回香港、澳門時需要經過國民大會變更憲法的程序，因此改用概括式。香港、澳門應屬於《中華民國憲法》固有疆域的範圍。

由於英屬香港及葡治澳門分別將於1997年、1999年依據《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》移交中華人民共和國，中華民國政府除透過外交部、陸委會表示抗議及發表聲明不承認該條約合法性外，立法院並針對移交後之情勢制定《香港澳門關係條例》，給予香港地區、澳門地區與一般界定的大陸地區略有分別的特別法律地位。

立法委員陳玉珍於2020年曾提出質詢，主張根據《港澳關係條例》，香港及澳門地區為中華民國領土，要求陸委會主委陳明通確認。陳明通認為，《港澳條例》授權陸委會進行管理，在政治上將港澳地區視為第三地，與台灣之間為特殊闗係。

南海諸島

参见：南海爭端、海南特別行政區和十一段線