司法院释字第603号解释

中华民国释宪案

释字第603号
争点	户籍法第8条第2、3项捺指纹始核发身份证规定违宪?
声请日期	2005-06-06
公布日期	2005-09-28
关系人
声请人	赖清德等八十五位立法委员
主席	翁岳生
参与大法官	城仲模、林永谋、王和雄、谢在全、赖英照、余雪明、曾有田、廖义男、杨仁寿、徐璧湖、彭凤至、林子仪、许宗力、许玉秀
相关法条
中华民国宪法第22条
户籍法第8条

司法院释字第603号解释于中华民国94年（2005年）9月28日作成，是大法官就隐私权保障做成的指标性解释，其核心争点在于政府于换发身份证时，得否强制人民捺取指纹，大法官先于同年6月以释字第599号解释做成暂时处分，再于本释字宣示国家不得强迫人民捺取指纹。

虽大法官于释字第293号解释即已明确使用隐私权一词、但直至释字第585号解释及本释字才确立了隐私权是以《中华民国宪法》第22条概括条款为依据，并在本释字中确立了其保障之范围包含资讯自决权，亦即人民对其资讯有权决定是否、及在何种范围内、于何时、以何种方式、向何人揭露之决定、知悉与更正权，并强调政府干涉人民隐私时，目的应明确且禁止目的外之不当使用，尤应以适当之保护措施避免资讯外流之风险，是台湾隐私权发展的重要里程碑。

解释文

维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值。隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基于人性尊严与个人主体性之维护及人格发展之完整，并为保障个人生活私密领域免于他人侵扰及个人资料之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保障（本院释字第五八五号解释参照）。其中就个人自主控制个人资料之资讯隐私权而言，乃保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、于何时、以何种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使用有知悉与控制权及资料记载错误之更正权。惟宪法对资讯隐私权之保障并非绝对，国家得于符合宪法第二十三条规定意旨之范围内，以法律明确规定对之予以适当之限制。

指纹乃重要之个人资讯，个人对其指纹资讯之自主控制，受资讯隐私权之保障。而国民身份证发给与否，则直接影响人民基本权利之行使。户籍法第八条第二项规定：依前项请领国民身份证，应捺指纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存。第三项规定：请领国民身份证，不依前项规定捺指纹者，不予发给。对于未依规定捺指纹者，拒绝发给国民身份证，形同强制按捺并录存指纹，以作为核发国民身份证之要件，其目的为何，户籍法未设明文规定，于宪法保障人民资讯隐私权之意旨已有未合。纵用以达到国民身份证之防伪、防止冒领、冒用、辨识路倒病人、迷途失智者、无名尸体等目的而言，亦属损益失衡、手段过当，不符比例原则之要求。户籍法第八条第二项、第三项强制人民按捺指纹并予录存否则不予发给国民身份证之规定，与宪法第二十二条、第二十三条规定之意旨不符，应自本解释公布之日起不再适用。至依据户籍法其他相关规定换发国民身份证之作业，仍得继续进行，自不待言。

国家基于特定重大公益之目的而有大规模搜集、录存人民指纹、并有建立数据库储存之必要者，则应以法律明定其搜集之目的，其搜集应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定目的外之使用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确保资讯正确及安全之方式为之，并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施，以符宪法保障人民资讯隐私权之本旨。

案件背景

于中华民国94年（2005年）4月，内政部拟借由换发新式身份证的机会建立全民指纹数据库，于是提出《户籍法》第8条修正案，便引发社会高度争议。台湾人权促进会、中国人权协会、民间司法改革基金会等发起“拒按指纹524行动联盟”，提出“我不按指纹，给我身份证”之诉求，时任之副总统吕秀莲亦投书建议暂缓施行。于同年6月6日，民进党籍立委向司法院大法官提出释宪声请，提案人为赖清德委员，并有84位立法委员参与连署。大法官于同年6月10日做成释字第599号解释以“暂时处分”宣告停止《户籍法》第八条之适用，并于同年9月28日作成本释字，宣告《户籍法》第八条违宪。

学者李惠宗指出本释字是历来意见最分歧的解释，九位大法官共提出了八份意见书，此外大法官有意识的采取“言词辩论模式”，在解释理由书亦采取了类似判决书的形式。

理由书

程序事项

大法官认为，三分之一以上立法委员行使其法律修正之权限时，认现行法律有违宪疑义而修法未果，符合（旧）司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款“立法委员就其行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义”之规定，可以提出释宪之声请。

隐私权

大法官认为，隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基于人性尊严与个人主体性之维护及人格发展之完整，并为保障个人生活私密领域免于他人侵扰及个人资料之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保障。而隐私权包含“资讯自主权”，保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、于何时、以何种方式、向何人揭露之决定、知悉与更正之权利。并就所搜集个人资讯之性质是否涉及私密敏感事项、或虽非私密敏感但易与其他资料结合为详细之个人档案，于具体个案中，采取不同之审查密度。

因指纹具有终身不变之特质，一旦与个人身份连结，即属具备高度人别辨识功能，因指纹具上述诸种特性，故国家借由身份确认而大规模搜集个人指纹并建档管理者，足使指纹形成得以监控个人之敏感性资讯，应采取中度审查标准，亦即与重大公益之目的之达成，具备密切关联之侵害较小手段，并以法律明确规定之。

目的明确原则

大法官认为，国家搜集资讯之目的，必须明确以法律制定之，人民才能事先知悉、监督国家有无正当使用及维护资讯安全。

然而户籍法对强制搜集指纹之规范目的并不明确，而根据主管机关行政院于言词辩论中之陈述，表示该指纹资料不会被用以“防范犯罪”，仅用于“确认个人身份”、“辨识迷失民众、路倒病患、失智老人及无名尸体”、“防止冒领”等。

比例原则之审查

大法官认为，就“确认身份、防止冒领等”等目的，须投入大量成本建置普遍之辨识设备或其他配套措施，现行之防伪措施该手段亦足以达成效果，主管机关亦未提出具体之数据，而不符必要性原则。而因路倒病人、失智者、无名尸体之身份辨识需求，而强制年满十四岁之全部国民均事先录存个人之指纹资料，并使全民承担授权不明确及资讯外泄所可能导致之风险，亦属损益失衡，违反衡平性原则，因而违宪。

建置指纹数据库并非必然违宪

虽然本释字宣告户籍法第8条违宪，但大法官也指出了若符合以下要件，建置指纹数据库仍可能符合宪法之要求：

国家基于特定重大公益之目的，而有大规模搜集、录存人民指纹，并有建立数据库储存之必要者，应以法律明定其搜集之目的，其搜集之范围与方式且应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定目的外之使用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确保资讯正确及安全之方式为之，并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施，以符宪法保障人民资讯隐私权之本旨。

意见书

本释字共有九位大法官提出了八份意见书

• 五份协同意见书：城仲模大法官提出之协同意见书、廖义男大法官提出之协同意见书、许玉秀大法官提出之协同意见书、林子仪大法官提出之协同意见书、许宗力大法官与曾有田大法官共同提出之协同意见书。
• 一份由余雪明大法官提出之部分协同部分不同意见书。
• 两份不同意见书：杨仁寿大法官提出之不同意见书、谢在全大法官提出之不同意见书。

本案于程序上是否应予受理

谢在全、城仲模及杨仁寿大法官皆自文义解释之角度，主张立法委员并未“适用”户籍法，且该修法议案仍处于修法之程序中，不符合（旧）司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款“立法委员就其行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义”之规定，应不予受理。

而采取赞成见解之廖义男、许玉秀、许宗力及曾有田大法官等则认为应从宽解释受理之要件，少数议员之违宪声请权乃参考德意志联邦共和国基本法而设，目的是用以维护客观之宪政秩序，只要有三分之一之立委愿意共同连署负起政治责任，即已足够。

制度目的与比例原则

虽然主管机关行政院于言词辩论时表示建置指纹数据库与预防犯罪无关，但其实考察立法的背景，与特定重大刑案久而未破相关，余雪明大法官即批评多数意见选择性窄化立法目的，维护治安及预防犯罪应符合明确及重大公益目的，指纹只是中性的身份辨识工具，国外立法例亦不乏以捺取指纹作为核发身份证之程序，应不违反比例原则。

就此林子仪大法官则采取反对之立场，本释字末段似乎预留了立法者未来建置指纹数据库之空间，然而林子仪大法官认为以“预防犯罪”为由大规模建立指纹数据库，相当于于暗示著将所有人民都当成潜在的罪犯，人们将可能过着充满被监视恐惧的生活，参考刑事诉讼法应有合理之怀疑或程序保障作为限制。

学术评析

李震山教授之评析

李震山教授大致上赞成本释字之解释，但指出应以资讯自主权作为保障之依据，因其保障范围与隐私权不尽相同，即使已公开之资讯，当事人对其资讯仍保有自主的权利，而资讯权应包含对外积极请求国家给付资讯，以满足人民知的权利；及对内保护个人资讯的隐密性及尊严性。此外教授亦批评（旧）电脑处理个人资料保护法第8条第三款及第四款，允许国家基于“国家安全或增进公共利益”而为目的外之使用，若过度宽泛的认定公共利益，将使国家得任意的逸脱原制度目的的限制。

李惠宗教授之评析

李惠宗教授大致上亦赞成本释字之解释，但指出人性尊严在违宪审查规范上的功能，应该是备位的及补充的，当其他基本权已足以作为规范审查之基准时，即不必再引用，避免削弱其崇高性。此外教授认为，基于不当连结禁止原则，应禁止国家偷渡立法，犯罪预防与户籍法之规范目的显然无关。最后教授指出若改以纸本方式存录指纹，而非电子化数据库之方式，因降低大规模资料外泄之风险，仍可能于限缩后有合宪解释之空间。

外部链接

• 司法院-释字第603号解释 （页面存档备份，存于互联网档案馆）