创制
创制权是一种政治理论，由孙中山于三民主义中提出，是人民四种政权（选举、罢免、创制、复决）之一，于《中华民国宪法》中保障的人民固有权利。由人民直接提出法律，通过后由政府执行，概念来自于西方直接民主中的倡议与提案。在孙中山原始演讲中，并没有清楚解释创制权实际上应该怎么运作[1]，在中华民国法律中有《国民大会创制复决两权行使办法》明确使用创制权，但由于《宪法》中有关国民大会章条文已停止适用，因此现行法令以公民投票法为主来行使创制、复决权。
中华民国宪法中所称的创制权，源自三民主义。但是它的内涵在制宪过程中，已经经过讨论与折衷，与西方所谓的倡议较为接近，与三民主义中的创制不尽相同。因此台湾政治学者，许多都认为创制权与倡议权是同义词。
理论
孙逸仙所说的创制权，在字面意思上是“创造新的法律制度”，是由人民决定好法律，交给政府执行，这是一种管理法律的权力[2]。跟创制权成对出现的，是复决权。孙中山所说的复决权，并不是指公民投票，而是由人民决定修改或废除某个法律，这也是一种管理法律的权力[3]。
创制、复决二权，理念来自于瑞士所采行的直接民主[4]，他的参考书籍为《全民政治》（Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy）[1]。因此，推测他所说的创制，即是倡议的汉译，这个假说是合理的。
在议会制中，民意机关拥有法律同意权，可以提出、通过、否决以及修改法律。但在三民主义中，并没有提到立法同意的过程，因为在孙中山的设计中，法律订定是属于政府的治权之一，为五权，不是由民意机关来执行[5]。人民的选举、罢免、创制、复决四种政权，只被用来节制政府，但是政府拥有完全的施政权力，为万能政府[6]。在三民主义的设计中，一般性的法律制定，都交由政府专门人员来制定，不经过议会同意；在孙中山原始设计中，只有县级的事务，人民可以直接行使创制、复决，但在中央层级，人民不能直接进行创制，但人民可以间接透过国民大会，制定不足的法律（创制），以及否决不想要的法律（复决）[7]。因此，创制、复决两权，并不是完全像西方的直接民主模式，先由公民提案，之后公民投票决定通过与否。在中央层级，它仍是一种间接民主形式。
这个设计主要来自孙中山认为西方代议民主制中，议会权力过大，控制行政机关，是一种国会独裁或议会专制，主张将监察权与立法权由民选议会独立出来，由专家行使，不由人民透过议会决定[8][9]。
由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论，李鸿禧等人认为这部分接近于民主集中制[10][11][12][13]。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义，反对孙中山提出的权能区分，认为政权与治权都应该属于人民[14]，将政权与治权分开，削弱了民主制度。司徒一认为，李鸿禧误读了五权宪法，国民大会实则为实行代表制民主的机关，对代议制政府作出制衡，与民主集中制毫无关系；美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击，缺乏学术严谨性。[15]
中华民国法律
中华民国宪法保障中华民国国民创制权。2003年，立法院通过《公民投票法》，为创制权提供法源依据。第二条中，规定公民投票适用于：
- 全国性公民投票，依宪法规定外，其他适用事项如下：
- 法律之复决。
- 立法原则之创制。
- 重大政策之创制或复决。
- 地方性公民投票适用事项如下：
- 地方自治条例之复决。
- 地方自治条例立法原则之创制。
- 地方自治事项重大政策之创制或复决。
- 预算、租税、薪俸及人事事项不得作为公民投票之提案。
参考文献
- ^ 1.0 1.1 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“至于民权之实情与民权之行使，当待选举法、罢免法、创制法和复决法规定之后，乃能悉其真相与底蕴。在讲演此民权主义之中，固不能尽述也。阅者欲知此中详细情形，可参考廖仲恺君所译之《全民政治》。”
- ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民要有什么权，才可以管理法律呢？如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权，叫做创制权，这就是第三个民权。”
- ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律。关于这种权，叫做复决权，这就是第四个民权。”
- ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“在欧洲有一个瑞士国，已经有了这几部分的方法，已经试验了这几部分的方法。这是彻底的方法，是直接的民权，不过不大完全罢了。”
- ^ 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》：“众所皆知，孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权，政府有能’，但若从负面来表述，未尝不也意味‘人民应该有权，但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权，即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规划中的政权机关，实亦即为象征主权在民的机关，而立法则被归为政府治能，故成为以院为名称的治权机关。其次，国民大会的组成分子称代表，已不若国会议员称议员，此一改变，也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的，立法院的组成分子称委员，则与孙中山设计中的立法院为专家立法，且属政府权能的治权有关。且称委员，也意味了并非由国民直接选举产生，而是受国民大会委托，专责立法的人员，故不是象征主权在民的机关。”，2008年，秀威资讯，ISBN：9789862210659。
- ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民管理政府的动静，要有四个权，就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。”
- ^ 孙中山《国父全书》〈国民政府建国大纲〉：“国民政府对于中央政府官员有选举权、罢免权；于中央法律有创制权、复决权。”
- ^ 孙文《国父全书》〈五权宪法〉：“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠，他著了一部书叫做《法意》，有人亦叫做《万法精义》，发明了三权独立底学说，主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达，已渐渐变化。现在英国并不是行三权政治，实在是一权政治。英国现在底政治制度是国会独裁，行议会政治；就是政党政治，以党治国。”
- ^ 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉：“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限；那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不𫖯首听命，因此常常成为议院专制，除非有雄才大略的总统，如林肯、麦坚尼、罗斯福等才能达到行政独立之目的。”
- ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2014年2月2日） （中文（台湾））.
- ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症：民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2013年9月10日） （中文（台湾））.
- ^ 许志雄〈九０年代我国宪政改革的问题〉：“依照孙中山的五权宪法及权能区分理论，五院分工合作，同时服膺国民大会的统制。基本上各种权力之间无制衡关系存在，显然与权力分立原理迥不相侔。换言之，五权宪法强调由人民透过国民大会控制五权的运作，应属权力集中制（民主集中制）的产物。这种理论对于权力抱持信任态度，并且过度美化统治者与被统治者的同一性，而忽略权力集中可能造成的弊端，一旦付诸实现，往往沦为独裁专制的温床。”，发表于台湾教授协会、台湾长老教会主办“海内外台湾人国是会议”，1999年11月12日。
- ^ 薛元化〈行宪纪念日与宪政〉：“基本上，中华民国在一九四七年行宪之初，除了面临动员戡乱体制之外，宪法体制内部的结构即出现严重的问题，特别是将原本五五宪草集权于总统及国民大会（类似最高苏维埃）的民主集中制加以改造，使其成为较合乎民主宪政常规的宪法制度，但是在国民党强势主政下，宪法许多原始的设计无法实现，甚至连在政治制度的设计都出现明显的违宪状态。如在一九七八年以前，地方法院及高等法院隶属于行政院之下，即是明显违背民主宪政的常轨。”，2001年12月24日，见台湾之窗专栏 互联网档案馆的存档，存档日期2011-07-18.
- ^ 宫泽俊义《中华民国宪法草案评析》：“现在欧美各民主国家，人民不但拥有孙文所称的政权，同时有治权；政权与治权并不是两种不同的东西，他所称的治权是人民的权力的本质，政权则是人民行使权力的方法。”
- ^ 司徒一. 民国宪法要义与宪政制度展望. 黄花岗杂志. 2014-04-10
外部链接
- “公民投票有：重要投票（plebiscite）、复决（referendum）、创制（initiative）的三种 （页面存档备份，存于互联网档案馆）”〈公民投票与议会政治·公民投票的种类〉
